Debates de Leyes

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Tipo Iniciatiava:Ley
Fecha Inicio Discusión:5 de Noviembre del 2003Fechas Posteriores de Discusión:
Fecha Aprobación:19 de Noviembre del 200306/11/2003
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" LEY DEL SERVICIO CIVIL Y DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA "

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CONTINUACIÓN DE LA QUINTA SESIÓN ORDINARIA DE LA HONORABLE ASAMBLEA NACIONAL, CORRESPONDIENTE AL DÍA 13 DE DICIEMBRE DE 1999. (DECIMAQUINTA LEGISLATURA.

SECRETARIO VÍCTOR MANUEL TALAVERA HUETE:

2.32. LEY DE SERVICIO CIVIL DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA:
Managua, 6 de Diciembre de 1999

Doctor
Víctor Manuel Talavera Huete
Secretario de la Asamblea Nacional
Su Despacho.

Estimado Doctor Talavera:

Adjunto el Proyecto de Ley de Servicio Civil de la Carretera Administrativa, con la correspondiente Exposición de Motivos.

Este Proyecto de Ley tiene por objeto profundizar en el proceso de Modernización del Sector Público que posibilite contar con una Administración del Estado que no solo pueda llegar a ser calificada como moderna y eficiente, sino también y ello es uno de los elementos fundamentales para el desarrollo y fortalecimiento económico y social de la República, que transmita credibilidad, estabilidad y confianza, tanto a los ciudadanos como a los agentes económicos nacionales y extranjeros.

Espero que los honorables diputados de esa Asamblea Nacional le den una acogida favorable a la aprobación del referido Proyecto de Ley.

Aprovecho la ocasión para testimoniar a Usted las muestras de mi consideración y aprecio.
Arnoldo Alemán Lacayo
Presidente de la República de Nicaragua

El presente documento contiene la Exposición de Motivos y el Texto del Proyecto de Ley de Servicio Civil de la Carretera Administrativa.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Gobierno de Nicaragua ha asumido el compromiso de profundizar en el proceso de Modernización de su Sector Público, que posibilite contar con una Administración del Estado que no solo pueda llegar a ser calificada como moderna y eficiente, sino también, y ello es uno de los elementos fundamentales para el desarrollo y fortalecimiento económico y social de la República, que transmita credibilidad, estabilidad y confianza, tanto a los ciudadanos como a los agentes económicos nacionales y extranjeros. Una Administración que sugerido gestora de los servicios públicos que son competencia del Estado en un sistema democrático, transmita, así mismo, seguridad en la aplicación de las normas y en la actividad que desarrolla. Seguridad que se ha de cimentar en decisiones objetivas, transparentes y con base en requerimientos técnicos y en facilitar la continuidad en la gestión de los servicios con independencia de quienes sean, en cualquier momento, titulares del Gobierno constitucional.

Una Administración Pública que gestione los intereses públicos de forma eficiente, capaz y asimismo de promover la eficiencia social y proporcionar seguridad a los administrados, requiere, como una organización que es, de personas comprometidas en prestar o ejecutar profesionalmente aquellos servicios. Sin embargo y además, al ser aquella una Organización pública al servicio de los ciudadanos y encargada de llevar a cabo los proyectos de los Gobiernos Constitucionales, las relaciones de empleo con su personal deben sustentarse en sistemas y reglas claras que, con vocación de carrera estable, estén basadas en el mérito.

Para lograr los objetivos enunciados, la Administración del Estado ha de contar con servidores públicos profesionales, imparciales y eficientes, de tal manera que se destierren de nuestra Patria los comportamientos basados en el temor o en el apasionamiento que son efectos propios del partidismo o amiguismo que únicamente conducen a la ineficiencia, a la corruptela y a la desconfianza. La Administración ha de contar con personas motivadas e ilusionadas por desarrollar su vida profesional en las tareas públicas, con capacidad de adaptación permanente a los continuos cambios organizativos que faciliten dar la mejor respuesta a las demandas sociales y a los fines del Estado que los nuevos tiempos demandan. Ha de contar, en definitiva, con buenos profesionales que gestionen los servicios públicos de forma eficiente y gocen del máximo respeto de nuestros ciudadanos.

Evidentemente no se oculta que transitar desde una Organización administrativa incipiente hacia una Administración moderna y profesional, en cuya tarea el Gobierno está comprometido, no es un proceso fácil. El tránsito requiere de un cambio cultural y de comportamientos en las formas de gestionar los asuntos públicos. Tránsito lento sin duda, pero iniciado el camino, no puede ni debe darse marcha atrás.

Los primeros pasos ya se han dado, se ha venido trabajando en el Proceso de Modernización de nuestro Servicio Civil. Como resultado de dichos trabajos, se han diseñado nuevos sistemas sobre los aspectos más relevantes a tener en cuenta en la gestión de los Recursos Humanos de nuestra Administración. La clasificación de responsabilidades, los criterios para establecer procedimientos de selección atendiendo a los requerimientos de los cargos, la definición de una estructura retributiva equitativa, de un método para la apreciación del desempeño de los Servidores Públicos, de un sistema de información que agilice la toma de decisiones, junto con los lineamientos básicos a la hora de definir la naturaleza y alcance de la relación de empleo de quienes están al servicio de la Administración, han sido materias analizadas y diseñadas y que requieren ser puestas en práctica para proseguir el proceso de modernización.

A nadie se le oculta el que poner en práctica unas nuevas formas de gestión en las materias citadas en tanto como establecer la regulación del Servicio Civil de la Administración del Estado. Regulación por Ley que la Constitución Política establece como necesaria y que, si bien han existido intentos para su ordenamiento que habrían de ser calificado hoy día como anacrónicos, sigue siendo demandada.

La presente Ley, es respetuosa con los derechos de los actuales funcionarios y empleados a quienes incorpora como integrantes del Servicio Civil. Asimismo, otorga a la Administración las facultades de adaptabilidad necesarias para un cumplimiento de sus objetivos de forma eficiente. La Ley, en fin, es prudente a la hora de establecer una adecuada aplicación de sistemas de gestión modernos para que su puesta en práctica no altere más de lo necesario la gestión ordinaria de los asuntos públicos.

En los siguientes párrafos se resaltan los principios formadores y criterios clarificadores sobre una serie de materias objeto de la Ley que, por su especial importancia, se ponen de manifiesto para una mejor comprensión del alcance y contenido de la norma y de la finalidad de su articulado.

Principios Formadores:

Principio de igualdad: Es el derecho que tiene todo nicaragüense, sin distinción de credo político, raza, sexo, religión, para optar, ser seleccionado, ingresar, capacitarse, ascender, en la Administración del Estado, en igualdad de condiciones con respecto a los demás sujetos que reúnen las aptitudes, mérito y capacidad para el cargo o puesto de trabajo, así comprobado mediante los requisitos establecidos en la presente Ley y su reglamento.

Principio del mérito: Lo constituyen su competencia y capacidades técnicas, gerenciales y de interacción humana, las calidades académicas, la objetividad e imparcialidad en las actuaciones, la buena conducta y experiencia laboral necesarias para el desempeño adecuado de un cargo.

Principio de capacidad: Es la demostración del funcionario o empleado de sus aptitudes académicas, adaptación a los cambios, responsabilidad, experiencia laboral, capacitaciones recibidas, iniciativas y aportes realizados a la institución, buena conducta y relaciones del cargo u ocupar con cargos anteriores.

Principio de legalidad: Es el respeto y observancia plena por los funcionarios y empleados públicos en sus actuaciones a la Constitución y la Ley, no teniendo estas más facultades que las que el ordenamiento jurídico que rige a la Administración del Estado, les otorguen en el ejercicio de sus funciones.

Principio de equidad: Es la obligación de la Administración del Estado de garantizar en el ejercicio de sus atribuciones el acceso y promoción equitativo de hombres y mujeres a los cargos de la Administración del Estado, garantizando con ello la observancia del principio de igualdad formal y material en la Ley.

Alcance de la Ley:

La presente Ley, aun siendo la norma reguladora del Servicio Civil de la Administración del Estado, sin embargo no puede ser de aplicación a todas las áreas de dicha Organización estatal, (la Constitución reserva a otras Leyes la regulación de determinados grupos de funcionarios y empleados públicos: Servicio Exterior, Carrera Docente...), ni afectar directamente a quienes, como Funcionarios principales de la República, ocupan cargos en virtud de elección directa o indirecta o por designación de la Presidencia de la República conforme a sus atribuciones constitucionales. Tampoco puede afectar la autonomía de otras Administraciones. La Ley, asimismo, no puede detenerse a regular a grupos de funcionarios y empleados públicos que requieran de un tratamiento propio por la enorme singularidad de su carrera o por estar prestando la Entidad a la que estuvieran adscritos los servicios encomendados en forma de sociedad mercantil para su mejor desenvolvimiento.

En relación con los Entes Autónomos y Gubernamentales que gestionan servicios públicos del Estado en régimen de descentralización funcional, es evidente que aquellos que posean naturaleza comercial y mercantil (donde las entidades financieras públicas son mayoría) han de sujetar su funcionamiento sustancial al régimen privado y, por ello, las relaciones laborales de sus empleados adquieren sentido dentro de la esfera del Código del Trabajo y la Convención colectiva propia, no en el ámbito de la presente norma.

Los demás entes, de naturaleza administrativa, con Leyes orgánicas que han aprobado sus estatutos y que de forma compleja y contenido diverso regulan las relaciones laborales en su seno, podrían incorporarse al régimen que la presente Ley establece. Y ello si bien parece aconsejable para gestionar a todos sus empleados conforme a un sistema común y tener en su caso, la posibilidad de redistribuir el personal del Estado con suficientes grados de efectividad en una gestión global y homogénica, el respeto a la autonomía funcional y al ámbito central de la Ley plantea la necesidad de su exclusión.

Por tanto y dicho lo anterior, la presente Ley no es de aplicación a los siguientes cargos y grupos de funcionarios y empleados públicos:

Los Funcionarios Públicos elegidos directa o indirectamente en los Poderes del Estado, las entidades autónomas, y los Gobiernos Municipales y Regionales.

Los Funcionarios Públicos elegidos a que se refiere la Constitución Política en el artículo 130, párrafo 3°; y articulo 131, párrafo 1° .

Los Funcionarios Públicos principales que integran la Dirección Superior de las Instituciones del Poder Ejecutivo y cuyo nombramiento y cese son atribuciones constitucionales o por Ley de la Presidencia de la República.

Los Funcionarios principales del Poder Ejecutivo a que se refiere la Constitución Política en el artículo 130, párrafo 6°.

Los Funcionarios Públicos principales que integran los órganos jurisdiccionales y auxiliares del Poder Judicial y cuyo nombramiento y cese son atribuciones de la Corte de Justicia en Pleno.

Los Funcionarios principales del Poder Judicial a los que se refiere la Constitución Política en el artículo 130, párrafo 6°.

Los Funcionarios Públicos principales que integran los órganos jurisdiccionales y auxiliares del Poder Electoral y cuyo nombramiento y cese son atribuciones del Consejo Supremo Electoral.

Los Funcionarios principales del Poder Electoral a los que se refiere la Constitución Política en el artículo 130, párrafo 6°.

La Ley de Servicio Civil, sin embargo, podrá ser norma de aplicación supletoria para el personal excluido de su ámbito de aplicación en aquello que no contradiga o se oponga a su normativa propia o considerarse marco de regulación transitoria de aquellos funcionarios que no tengan una regulación estatutaria hasta tanto el Poder Legislativa de la República lo apruebe, cuando, en ambos casos, así lo decida expresamente la autoridad competente de cada una de las Administraciones o Instituciones correspondientes.

Ámbito de actuación del Servicio Civil:

Definir el ámbito de actuación del Servicio Civil o de ejecución de las funciones públicas, es tanto como identificar la línea divisoria entre funciones profesionales y funciones políticas en la Administración del Estado.

Al señalar el alcance de la Ley en el punto anterior y excluir de su aplicación a los cargos que la Constitución establece la propia norma fundamental de la República está marcando aquella línea divisoria.

Por todo ello se puede concretar que en el marco del Servicio Civil y con el alcance que se establece en la Ley, la norma reserva a los funcionarios y empleados de carrera, de confianza, transitorios y de proyectos, todas las funciones que desarrollan los cargos de la Administración del Estado que no sean consideradas de atribución a los Funcionarios Principales de la República, cargos elegidos directa o indirectamente y de designación de la Presidencia de la República en uso de sus atribuciones constitucionales.

Órganos Superiores del Servicio Civil:

La Ley constituye la instancia Rectora del Servicio Civil y le atribuye facultades formadoras y de formulación de políticas de personal al servicio de la Administración del Estado. La ejecución de las normas y políticas se adscribe a cada Institución. Considera también que la clasificación de cargos se debe gestionar en forma centralizada. Se pretende con ello unificar la definición de criterios y las decisiones que encaucen la gestión, frente a la situación precedente donde la gestión de los recursos humanos ha sido y es dispersa, heterogénea y sin atender preferentemente al mérito.

Asimismo el control de los costos de personal es asunto prioritario para el Gobierno de la República, tanto por la difícil situación económica del país como por la conveniencia de motivar y retener a los mejores servidores públicos, lo que refuerza la necesidad de unificar organizativamente la dirección de las actuaciones estratégicas sobre el Servicio Civil y la Carrera Administrativa, evitando decisiones carentes de la necesaria visión global requerida en la Gestión pública.

Se constituye también la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano consultivo integrado por representantes de los Ministerios que más tienen que aportar en la materia. Órgano que ha de servir de foro de análisis y debate de mejoras en el Servicio Civil de la República y en donde, para ello, se pueden invitar a participar a representantes de los sectores de la sociedad civil y asociaciones que se consideren de interés para aportar o sugerir iniciativas cuando se estime conveniente.

Características de la Relación Empleo:

Sistema de Clasificación de Cargos:

La Ley establece que los funcionarios y empleados del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa se agrupen en tramos de responsabilidad (Servicios del Estado) amplios que faciliten la polivalencia:

Servicio Directiva. Servicio Ejecutivo. Servicio Operativo.

Los cargos se agrupan por contenidos organizativos homogéneos y requerimientos técnicos cuando así sea necesario (Cargos Tipo clasificados en Niveles). Estos agrupamientos son calificados como Comunes (o generales) y Propios (funcionalmente sustantivos).

La Clasificación de los cargos de la Administración determina la asignación de un nivel que, conforme a una metodología de evaluación proporciona la diferente importancia organizativa que cada uno de aquellos va a tener, siendo, asimismo, el referente para delimitar las políticas de desempeño y fundamentalmente la equidad retributiva.

Sistema de Provisión de Cargos:

La Ley establece que el acceso desde el exterior como nuevo ingreso a la Carrera Administración se lleve a cabo normalmente garantizado la igualdad para el acceso; publicidad de las convocatorias y objetividad de las pruebas y procedimientos que permitan evaluar el mérito de los candidatos.

El acceso a cargos de nivel superior, se ha de producir dentro de un sistema abierto cuando existan vacantes. La promoción ha de quedar ligada al desempeño individual y/o a pruebas que garanticen también el ascenso por mérito.

Promoción interna que se entiende referida a todos los funcionarios y empleados del Servicio Civil y la Carrera Administrativa con independencia de la Institución en la que presten sus servicios. Es decir, que si se produce una vacante en un Ministerio determinado para su provisión, podrán concurrir funcionarios y empleados activos en cualquier otra Institución, La consideración de la Administración del Estado como organización única, en una visión global que facilite la más eficaz utilización de todos sus recursos humanos, es fundamental y justifica esta nueva orientación de la puesta en práctica del derecho a la promoción como desarrollo de la carrera de los funcionarios y empleados públicos.

Sistema de Gestión del Desempeño:

La evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados ha de irse incorporando a la Gestión ordinaria. La Ley ha optado claramente por su implantación sabiendo que la evaluación a través de un proceso riguroso ha de ser una técnica que debe proporcionar información que facilite la promoción; detecte necesidades de capacitación y/o desarrollo, identifique comportamientos que hayan de ser estimulados y aquellos otros que por su calificación de insatisfactorios recomienden investigar las causas y adoptar las medidas correctivas adecuadas: formación, cambio de cargo o función o unidad, así como actuaciones disciplinarias incluyendo la salida del Servicio Civil y la Carrera Administrativa.

Por todo ello, la Ley considera que la implantación ha de ser paulatina y cuidadosa y profundizando en los cargos del Servicio Directiva del Estado, que han de ser los motores del proceso de modernización.

Sistemas Retributivos:

Los principios que la Ley plasma en su articulado para regular la materia retributiva parten de la idea clave de que las compensaciones salariales de toda naturaleza (fija y variable) que perciba el funcionario y empleado deben estar relacionadas con el nivel de responsabilidad que desarrolla en el cargo que ocupa y el desempeño que evalué los resultados y la dedicación que del espera la Administración. A tales fines, la equidad retributiva es básica. Se ha de percibir el salario según el nivel de la responsabilidad. El cambio de responsabilidad que implique cambio de nivel de clasificación generalmente debe significar cambio de retribución.

La Ley contempla la posibilidad de establecer políticas retributivas propias para cargo o grupos de cargos homogéneos, reconociendo con ello que se ha de retener y motivar a los mejores y a quienes ocupan posiciones profesionales claves para la prestación de los servicios públicos.

Sistema de Capacitación:

La profesionalidad de los funcionarios y empleados requiere de la capacitación continua. La Ley expresamente se pronuncia por una capacitación orientada y planificada en interés de la Administración no por el interés personal, sabiendo que el interés de aquella se ha de traducir en el de los funcionarios y empleados comprometidos con su Administración.

La puesta en práctica del Servicio Civil y la Carrera Administrativa debe ir acompañada de la capacitación planificada y con especial énfasis en las materias que sean de interés para la mejor prestación de los servicios. Hay que rechazar la tendencia a una capacitación indiscriminada y que no tenga como objetivo el interés público.

Participación de los funcionarios v empleados:

El compromiso de las Organizaciones sindicales con el Servicio Civil y la Carrera Administrativa es fundamental. Por ello, la Ley mantiene la presencia de la acción sindical a través de la negociación colectiva y demás actuaciones que el Código del Trabajo establece. La iniciativa para presentar, ante la Comisión Nacional del Servicio Civil propuestas de mejora por las asociaciones sindicales, se presume evidente, al ser considerada la Comisión por la Ley como órgano consultivo receptor de cualquier iniciativa que mejore y desarrolle el Servicio Civil y la Carrera Administrativa.

Es evidente que la materia que compromete las relaciones de la Administración con su funcionarios y empleados amerita el rango normativo de Ley tanto por su importancia como por ser la propia Constitución quien reserva a Ley especial aquella regulación, despejando con ello el camino para que el Código del Trabajo sea la norma que regule básicamente las relaciones de empleo en el sector privado. Es evidente también, que los nuevos tiempos requieren nuevas normas reguladoras sobre la materia y que se acomoden a nuestra realidad social y al Estado Social y de Derecho que desarrollamos.

Debo señalar la necesidad de someter esta iniciativa de ley con carácter de urgencia, de conformidad al numeral 2 del Arto. 140 Cn.

PRESIDENTE IVAN ESCOBAR FORNOS:

Pasa a la Comisión de Justicia.
Managua, 1 de octubre del 2003

EDWIN CASTRO RIVERA
PRIMER VICE-PRESIDENTE
NATHAN SEVILLA GOMEZ
PRIMER SECRETARIO
MIRNA ROSALES AGUILAR
MIEMBRO
LUIS BENAVIDES ROMERO
MIEMBRO



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