Adjuntamos a la presente Iniciativa de Ley, su respectiva Exposición de Motivos, Fundamentación y respaldo electrónico, todo conforme con la Ley No. 606, "Ley Orgánica del Poder Legislativo de la República de Nicaragua".
Introducción.
Todos los países del mundo, incluyendo Nicaragua, tienen sus sistemas jurídicos contaminados por una inflación o sobreabundancia de leyes y por la contaminación legislativa. Este fenómeno ha sido identificado por los especialistas como "inflación legislativa" que se extiende a la "contaminación legislativa" y que se puede definir así:
La Inflación Legislativa consiste en la sobreproducción innecesaria y desordenada de leyes y la imposibilidad técnica de eliminar la basura legislativa, o sea, las leyes derogadas en el ordenamiento jurídico de un país. Esa sobreabundancia o promulgación excesiva de leyes, puede plantear contradicciones entre dos o más normas, dejándolas sin efecto legal alguno y distorsionando el sistema jurídico.
La Contaminación Legislativa, consiste en la ineficacia de la norma jurídica originada por: normas que están derogadas, normas que cumplieron su plazo de vigencia, normas que alcanzaron sus objetivos o normas obsoletas, que complican el sistema jurídico.
Estos fenómenos causan problemas para la aplicación correcta de las normas jurídicas de un mismo ordenamiento, por lo que es necesario eliminar la basura legislativa. Sin esta "limpieza normativa" lo que resulta es que ningún ciudadano está en condiciones de conocer cuales normas están vigentes y cuales están derogadas, por lo que no estará en la capacidad de ejercer efectivamente todos sus derechos y conocer todas sus obligaciones.
Las leyes pueden ser derogadas explícitamente con lo cual no producen ningún problema al sistema jurídico, pero toda nueva ley, por el hecho de ser promulgada, deroga a las anteriores en lo que se le opone, aunque no lo digan, nace así la derogación tácita o implícita que es la más difícil de detectar y de mayor peligro para la seguridad jurídica del país.
La solución al problema jurídico de la inflación o proliferación y la contaminación legislativa ha sido desarrollada por los poderes legislativos mediante la creación de Digestos Jurídicos, que consiste en la recopilación, compilación, ordenamiento, análisis, consolidación y sistematización de los ordenamientos jurídicos, de un determinado país, garantizando así con gran responsabilidad la seguridad jurídica y facilitando a todos los ciudadanos y extranjeros la certeza de cuales normas están vigentes, cuáles normas han sido modificadas y cuáles normas están derogadas explícitas o implícitamente.
Antecedentes.
El Digesto Jurídico tiene su primer antecedente histórico en el año 533 d.C. cuando por orden Emperador bizantino, Justiniano I, se integró una comisión de dieciséis miembros, dirigida por el jurista Triboniano, que tenía como objetivo ordenar, compilar y codificar con carácter oficial los precedentes jurisprudenciales que integraban el “Ius Civile y Ius Honorarium” y que no estaban recogidos en leyes, obra que se constituyó en el “Corpus Iuris Civilis Romani” o cuerpo del derecho civil.
El Emperador Justiniano dio fuerza de ley a la obra para todo el Imperio y la dividió en cinco grandes partes: 1) Codex, que concentraba las constituciones contempladas en los códigos Hermogeniano, Gregoriano y Teodosiano, así como constituciones posteriores; 2) Digesto o Pandectas, integrada por cincuenta libros, y que sintetiza fragmentos de las obras de los grandes jurisconsultos romanos de entonces, o sea, los antiguos precedentes del Derecho Romano; 3) Instituía, que era un manual de estudio de Derecho en cuatro libros; 4) Código de Justiniano, que recopilaba las constituciones imperiales desde la época de Adriano hasta Justiniano y 5) Novelas, que son las constituciones imperiales dictadas con posterioridad del 534, redactadas en latín y griego.
El Digesto, es una de las colecciones en las que se contiene el Derecho Romano Justinianeo, y es considerada como la recopilación jurídica más importante del mundo, a la que se deben la mayoría de instituciones del derecho civil existentes en la modernidad.
A mediados del siglo pasado, en algunos países, principalmente de Europa y Suramérica, se empezó a abordar el tema de la contaminación legislativa y sus posibles soluciones. Como antecedente más palpable de esto, tenemos el Digesto Jurídico Argentino, creado mediante Ley No. 24.967, publicada en el Boletín Oficial del 25 de junio de 1998, cuyo objetivo es: "fijar los principios y el procedimiento para contar con un régimen de consolidación de las leyes nacionales generales vigentes y su reglamentación".
En el congreso Argentino, en julio del 2011, la Presidenta María Cristina Fernández de Kirchner presentó la Iniciativa de Ley de Aprobación del Digesto Jurídico Argentino, que contiene el conjunto ordenado y sistematizado de las normas nacionales generales vigentes, integrado por tres mil ciento treinta y cuatro (3,134) normas, que se incluyen en el Anexo I; Normas Derogadas o Derecho Histórico como Anexo II y como Anexo III, las Normas aprobadas por Organismos Supraestatales, actualmente en estudio por el mismo Congreso.
En Paraguay hemos identificado la existencia de un Digesto Legislativo, aunque su alcance, reglamentación y naturaleza todavía no ha podido ser precisada.
Hemos visto en otros países acciones claras para lograr una correcta limpieza del ordenamiento jurídico, tales son los casos de Brasil, donde a partir de 1998 se creó un Grupo de Trabajo sobre Consolidación de las Leyes; en España, donde se aprueban las Leyes en textos consolidados directamente desde el pleno del legislativo; en Colombia en 2006 se presentó una iniciativa de Ley denominada "Ley por la cual se Promueve la Simplificación Normativa", la cual no culminó su proceso por vencimiento de términos; y en Perú en 1997 se creó una "Comisión de Simplificación Legislativa y Reglamento del Congreso" con el fin de estudiar toda la legislación, integrarla y reordenarla.
En Italia se maneja la cifra de 32,000 mil leyes; sabemos que cada país, cada cultura jurídica afronta el tema de la manera que mejor cree y los italianos le han dado el nombre de "Simplificación Legislativa". En Italia se han aprobado dos leyes de simplificación legislativa, la primera fue la Ley No. 229 del 2003 y la segunda la Ley No. 246 del 2005.
En Nicaragua hemos encontrado algunos antecedentes dirigidos al ordenamiento de nuestra legislación. En 1841, mediante Decreto Legislativo del 19 de enero (Lei 12), el Congreso manda al Poder Ejecutivo a conformar el "Código de la Legislación del Estado de Nicaragua", el que debería contener toda la legislación del país desde la primera Constituyente hasta esa fecha, ordenado por Materias.
En 1858 mediante Acuerdo Ejecutivo No. 284 del 13 de abril, el Gobierno facultó al Dr. Jesús de la Rocha reuniera las disposiciones legislativas de los Gobiernos de hecho que fungieron desde 1854 a 1857.
En 1859 mediante Decreto Legislativo del 22 de febrero, se ordena al Gobierno nombrar dos Comisiones de trabajo, la primera que estaría a cargo de formar una colección de todas las leyes y decretos gubernativos, incluyendo los federales, y otra que se encargaría de extraer y compilar las disposiciones vigentes por materias, recolección que debía ser aprobada por el Legislativo y posteriormente impresa.
En 1865 se restablece la Comisión creada en 1841, mediante Acuerdo del 4 de enero de 1865, en la que se designa a los Sres. don Gregorio Juárez y don Doroteo José Arrióla para llevar a cabo dicha tarea.
En 1871, se publica el Código de la Legislación de Hacienda Pública: Navegación y Comercio de la República de Nicaragua en Centroamérica, elaborado por el jurista Jesús de la Rocha.
En 1911 el Ministro de Hacienda ordenó al Dr. José V. Ferrer la confección del Digesto de Hacienda Pública, en el que compilaba todas las leyes y normas de esa materia a la fecha de elaboración.
En 1945 y 1951 el Doctor Félix Esteban Guandique escribe los Índices Cronológicos por materia de las leyes y disposiciones generales de la República de Nicaragua.
En 1946, mediante Decreto Ejecutivo No. 23 del 20 de agosto de 1946, el Presidente Anastasio Somoza, creó bajo la dependencia de la Secretaría de Gobernación, una Comisión de Abogados encargada de la revisión y compilación de leyes, tratados, concesiones, circulares administrativas, dictadas durante el período administrativo de 1937 a esa fecha. Este trabajo tendría como finalidad realizar un estudio comparativo entre toda la legislación y determinar así las normas que debían ser derogadas y ordenar únicamente las vigentes o aplicables.
En 1963, 1970 y 1975 el Tribunal de Cuentas de la República de Nicaragua, pública: "Índices Cronológicos de Leyes de Nicaragua por materias".
Ya en tiempos más modernos en 1999 se aprobó mediante Acuerdo Presidencial 186-99 del 14 de junio una publicación oficial, conteniendo el texto actualizado de las leyes tributarias del país.
Después de estos antecedentes y finalmente en 2007 en la Ley No. 606, Ley Orgánica del Poder Legislativo en su Título V, por primera vez en la historia legislativa, se establece que la Asamblea Nacional elaborará el Digesto Jurídico Nicaragüense, con el objetivo de recopilar, ordenar por materia, y depurar el ordenamiento jurídico nicaragüense, imprimiéndole carácter de texto legal.
El Presidente de la Asamblea Nacional mediante Resolución Administrativa No. 07-02-2008, crea la Dirección del Digesto Jurídico de la Asamblea Nacional. Desde su creación hasta la fecha, ha elaborado cuatro digestos, la Constitución Política de 1987 con todas sus Reformas; Energía Eléctrica; Hidrocarburos y Minas, experiencias únicas en Centroamérica y gran parte de Latinoamérica.
En el proceso de elaboración de los diferentes Digestos se han comprobado que existen algunos vacíos que deben ser resueltos de forma inmediata y eficaz, especialmente en lo que se refiere a procedimientos, mecanismos y criterios jurídicos no abordados por la referida Ley No. 606, Ley Orgánica del Poder Legislativo.
Es fundamental tener en cuenta que la defensa de los intereses de un Estado de Derecho Democrático y la afirmación de su institucionalidad jurídica, requiere necesariamente de constar con un sistema ordenado de leyes coherentes, sistematizado y que denote objetividad y garantice la seguridad jurídica y el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos.
Con mayor razón, en estos tiempos de grandes cambios tecnológicos, existe la necesidad de una institucionalidad jurídica con leyes, ordenadas, consolidadas y sistematizadas. Asimismo, el fenómeno de la globalización, con el intenso intercambio económico que se establece con otras realidades a través de tratados de libre comercio, nos obliga a revisar nuestra legislación en búsqueda de un sistema jurídico ordenado, seguro y confiable.
En la Resolución No. 07-02-2008 se creó como unidad especializada de la Asamblea Nacional, la Dirección del Digesto Jurídico Nicaragüense, a cargo de la ejecución del mandato establecido en el Art. 174 de la Ley Orgánica; y en la Resolución No. 04-09-2009 se establece de forma general, el proceso de aprobación legislativa del Digesto.
Seis años después de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, a pesar de la base legal que sustenta al Digesto Jurídico Nicaragüense persisten una serie de vacíos e inconsistencias legales en cuanto al fundamento jurídico procedimental de esta Obra de Nación, y valorando la importancia e impacto que esta herramienta tendrá sobre la seguridad jurídica del país, surge la necesidad de aprobar una Ley especial que regule detalladamente todo el procedimiento de elaboración, aprobación y actualización del Digesto Jurídico, estableciendo criterios jurídicos sustantivos que permitan una mayor sostenibilidad y cientificidad del mismo.
Algunos de los elementos más sobresalientes que se introducen en esta Ley son los siguientes:
Determinada la materia se procede a delimitarla, estableciendo las directrices sobre las temáticas que deben ser incluidas y excluidas, pudiendo solicitar asesoría técnica y especializada a expertos de organismos públicos y privados, nacionales e internacionales, vinculados con la regulación, aplicación y dominio de la materia.
Así mismo coordina las visitas a las diferentes fuentes documentales, para el acceso, rescate y respaldo de las normas jurídicas, instrumentos internacionales y jurisprudencia de la materia respectiva.
El ordenamiento se procesa de acuerdo a un análisis preliminar, que consiste en la lectura exhaustiva de las normas jurídicas incluidas en la materia, en el que se identifican las modificaciones expresas, así como las recomendaciones que ameriten sobre el estado de vigencia de cada norma jurídica.
En esta etapa se realizan estudios sobre los antecedentes históricos, marco conceptual, evolución institucional, tratamiento internacional y criterios jurisprudenciales de la materia, que sirven de insumo para el análisis jurídico detallado de cada norma.
En base a estos criterios, se categoriza cada norma en el Registro de Normas Vigentes o en el de Normas Sin Vigencia o Derecho Histórico, según sea el caso.
El texto de una norma consolidada debe contener el siguiente encabezado: “ASAMBLEA NACIONAL.- Digesto Jurídico (nombre de la Materia y año). El presente texto contiene incorporadas todas sus modificaciones consolidadas al (fecha de aprobación del Digesto), de la Ley (Número, Título, fecha de aprobación y publicación), y se ordena su publicación en La Gaceta, Diario Oficial conforme la Ley No. ____, Ley de aprobación del Digesto Jurídico (nombre de la Materia y año) aprobada el (fecha de aprobación), en el (Número de la sesión y legislatura)”.
En la parte final de cada texto consolidado, se debe incluir una nota de consolidación, que exprese el detalle de las normas que modificaron su parte dispositiva.